EU-Spielzeugverordnung: Mehr Aufwand, höhere Kosten

Neue EU-Spielzeugverordnung und
Digitaler Produktpass

Die EU-Spielzeugverordnung verschärft erwartungsgemäß die chemischen Anforderungen und wird wohl als erste produktbezogene Harmonisierungsvorschrift den digitalen Produktpass einführen. RA Dr. Arun Kapoor analysiert, welche Herausforderungen auf die Werbeartikelbranche zukommen.  

Am 28. Juni 2023 hat die Europäische Kommission ihren Entwurf für eine neue EU-Spielzeugverordnung veröffentlicht. Die Verordnung soll die aktuelle EG-Spielzeugrichtlinie 2009/48/EG ablösen, die heute die europäisch harmonisierten Minimalsicherheitsanforderungen für Spielzeug vorgibt und damit für viele Werbeartikel maßgeblich ist. Der Entwurf der neuen EU-Spielzeugverordnung bringt neben der Verschärfung der chemischen Anforderungen und der Einführung des digitalen Produktpasses zahlreiche Ergänzungen und Konkretisierungen der bisher geltenden Regelungen mit sich. Vorgesehen ist eine Übergangsfrist von 30 Monaten ab Inkrafttreten, sodass mit der zwingenden Anwendung der neuen Vorgaben wohl erst ab dem Jahr 2027 zu rechnen ist. Für den Abverkauf von Spielzeug (insbesondere durch den Handel), das bereits vor dem Anwendungsstichtag in den Verkehr gebracht wurde, gilt eine Übergangsfrist von weiteren 12 Monaten ab Anwendungsbeginn der neuen Verordnung. Antworten auf die wichtigsten Fragen von RA Dr. Arun Kapoor. 

Gilt die neue EU-Spielzeugverordnung unmittelbar für alle Wirtschaftsakteure?

Aus der aktuell geltenden EG-Spielzeugrichtlinie 2009/48/EG soll künftig eine europäische Verordnung werden, die keiner Umsetzung durch die Mitgliedsstaaten mehr bedarf, sondern in ganz Europa unmittelbar gilt. Die Kommission möchte den Mitgliedsstaaten ausdrücklich keinen Raum für unterschiedliche Umsetzungen mehr lassen. Im Interesse der Rechtssicherheit ist dies aus Sicht der Wirtschaftsakteure zu begrüßen.

Der digitale Produktpass wird vom Hersteller über einen Datenträger (z. B. einen QR-Code) zugänglich gemacht, der auf dem Spielzeug selbst, auf einem am Spielzeug angebrachten Etikett oder auf der Verpackung angebracht wird und der für den Verbraucher vor dem Kauf (auch im Onlinehandel) deutlich sichtbar sein muss. Der Produktpass selbst enthält gem. Art. 17 i. V. m. Anhang VI E-VO insbesondere einen eindeutigen Produktidentifizierungscode, Name und Kontaktanschrift des Herstellers sowie ggf. auch die entsprechenden Daten des gem. Art. 4 Abs. 1 der Marktüberwachungsveordnung (EU) 2019/1020 verantwortlichen Wirtschaftsakteurs. Außerdem umfasst er eine eindeutige Unternehmenskennung, die Identifikationskennzeichnung (Artikelnummer etc.) des Spielzeugs, die Zolltarifnummer sowie die CE-Kennzeichnung. Auch eine Auflistung aller Rechtsvorschriften der Union, denen das Spielzeug entspricht, sowie Verweise auf die im Rahmen der Konformitätsbewertung vom Hersteller herangezogenen harmonisierten Normen und Spezifikationen sowie die Kennnummern der ggf. eingebundenen notifizierten Stelle müssen künftig hinterlegt sein. Darüber hinaus soll der digitale Produktpass alle im Spielzeug enthaltenen bedenklichen Stoffe („substances of concern“) sowie alle enthaltenen Duftstoffe auflisten, für die nach der neuen Verordnung besondere Kennzeichnungsvorschriften gelten. Fakultativ können zusätzlich auch die Gebrauchsanleitung sowie die Sicherheitsinformationen und Warnhinwiese hinterlegt werden.

Sonstige Angaben, etwa solche, die zur Beurteilung des Produkts unter Nachhaltigkeitsgesichtspunkten sinnvoll und erforderlich wären, muss der digitale Produktpass nach den Vorgaben des Verordnungsentwurfes nicht enthalten. Hierzu verweist der Entwurf in Art. 17 auf die Vorgaben zum digitalen Produktpass, die durch die künftigen europäischen Ökodesign-Vorgaben eingeführt werden. Sollte eine delegierte Verordnung unter dem neuen Ökodesign-Rahmenrechtsakt künftig konkrete Inhalte für den digitalen Produktpass für Spielzeug vorsehen, werden diese anstelle der aktuell in Anhang VI VO-E genannten gelten. Per Durchführungsrechtsakt soll die Kommission außerdem weitere Detailregelungen treffen können.

Der Produktpass muss von den Herstellern in einem Produktpassregister hinterlegt werden (Art. 7 VO-E) und – wie die sonstigen technischen Unterlagen – mindestens 10 Jahre ab dem Inverkehrbringen des letzten Exemplars des betroffenen Sielzeugs, insbesondere zu Kontrollzwecken für Marktüberwachungs- und Zollbehörden, zugänglich gehalten werden. Händler müssen künftig im Rahmen ihres Pflichtenkatalogs gem. Art. 10 Abs. 2 VO-E prüfen, ob sich auf dem Spielzeug der Datenträger befindet, über den der digitale Produktpass eingesehen werden kann.

Die neue EU-Spielzeugverordnung soll die aktuelle EG-Spielzeugrichtlinie 2009/48/EG ablösen. Sie wird als erste produktbezogene Harmonisierungsvorschrift den digitalen Produktpass einführen.
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Spielzeug oder allgemeines Verbraucherprodukt?

Viel Streitpotential bietet seit jeher der Anwendungsbereich des europäisch harmonisierten Spielzeugrechts, denn für Produkte, die kein Spielzeug im Rechtssinne sind (obwohl Kinder mit ihnen spielen), gelten deutlich geringere Anforderungen. Aktuell gilt: Spielzeuge sind Produkte, die dazu bestimmt oder dazu gestaltet sind, von Kindern beim Spielen verwendet zu werden. Grundsätzlich soll das auch unter dem Regime der neuen EU-Spielzeugverordnung so bleiben. Der Entwurf konkretisiert dies aber dahingehend, dass Produkte insbesondere dann als Spielzeug einzustufen sein sollen, wenn Eltern oder Aufsichtspersonen aufgrund der Funktionen, der Abmessungen oder sonstiger Merkmale vernünftigerweise davon ausgehen können, dass das Produkt zur Verwendung durch Kinder zum Spielen bestimmt ist. Die damit einhergehende Konkretisierung dürfte die Einstufungspraxis für das ein oder andere Produkt künftig durchaus etwas verschärfen, ist aber im Interesse der besseren Anwendbarkeit auch seitens der Industrie insgesamt gleichwohl zu begrüßen. 

Bringt der Entwurf neue Pflichten zur Herstellerkennzeichnung oder zur Verbraucherinformation?

Zu den bisher bekannten Wirtschaftsakteuren (Hersteller, Einführer, Händler, Bevollmächtigte) tritt künftig der bereits aus der europäischen Marktüberwachungsverordnung (EU) 2019/1020 bekannte Fulfillment-Dienstleister hinzu, auf den die Marktüberwachungsbehörden erforderlichenfalls subsidiär zugreifen können.

Ein Blick auf die vom Verordnungsentwurf neu gestrickten Pflichtenkataloge der Wirtschaftsakteure offenbart abseits der Regelungen zum neuen Produktpass zwar wenig bahnbrechend Neues. Für die Praxis in der Werbemittelwirtschaft nicht unbedeutsam dürfte allerdings die Erweiterung der sog. Herstellerkennzeichnung sein. Hersteller und Einführer müssen künftig nicht nur ihren Namen und ihre vollständige Kontaktanschrift auf dem Spielzeug angeben, sondern darüber hinaus auch eine E-Mail-Adres­se­. Warum auf die postalischen Daten trotz allgemein zugänglichem digitalen Produktpass (immer noch) nicht verzichtet werden können soll, erschließt sich nicht und sollte im weiteren Gesetzgebungsverfahren seitens der Industrie kritisch hinterfragt werden. Künftig müssen Hersteller der Öffentlichkeit eine Telefonnummer, eine E-Mail-Adresse, einen speziellen Bereich auf ihrer Webseite oder einen anderen barrierefreien Kommunikationskanal zur Verfügung stellen, über den sich Verbraucher wegen sicherheitsrelevanter Beschwerden über die Links an die Hersteller wenden können (Art. 7 Abs. 11). Einführer müssen die Einhaltung dieser Anforderungen überprüfen und erforderlichenfalls einen entsprechenden Kommunikationskanal einführen, wenn der im Drittstaat ansässige Hersteller dieser Anforderung nicht nachkommt.

Was ändert sich bei den behördlichen Meldepflichten und bei den Vorgaben zu Produktrückrufen aufgrund der neuen EU-Spielzeugverordnung?

Sehr maßgebliche Erweiterungen der Pflichtenkataloge für die Wirtschaftsakteure ergeben sich indes nicht unmittelbar aus dem Entwurf der neuen Spielzeugverordnung selbst, sondern indirekt aus den Regelungen der jüngst in Kraft getretenen allgemeinen Produktsicherheitsverordnung (EU) 2023/988, auf die der Kommissionsentwurf ausdrücklich Bezug nimmt. Für die Spielwarenbranche sind dabei insbesondere folgende Neuerungen hervorzuheben, die unabhängig vom Inkrafttreten der neuen Spielzeugverordnung bereits ab 13.12.2024 für alle Spielzeuge gelten:

a) Hersteller, Einführer und Händler sind künftig in abgestuftem Umfang dazu verpflichtet, die zuständigen Marktüberwachungsbehörden bereits bei ihnen bekannt gewordenen Unfällen zu informieren, die sich in Zusammenhang mit einem von ihnen auf dem Markt bereitgestellten Produkt ereignet haben. Bislang besteht eine behördliche Meldepflicht nur dann, wenn der betroffene Wirtschaftsakteur weiß oder wissen muss, dass von seinem Produkt im Feld konkrete Sicherheitsrisiken ausgehen.
b) Bei der Durchführung von Produktrückrufen müssen die verantwortlichen Unternehmen künftig zwingend Entschädigungsmaßnahmen (kostenlose Reparatur, kostenlose Ersatzlieferung, Wertersatz) für die Verbraucher anbieten – und zwar egal, wie alt das zurückgerufene Produkt ist. Produktrückrufe werden damit künftig teuer und es erscheint fraglich, ob der ein oder andere Produktrückruf – mit Blick auf die damit verbundenen Kosten – künftig schlicht „eingespart“ wird.
c) Für die konkrete Ausgestaltung von Rückrufen und vergleichbaren Maßnahmen gelten künftig engmaschige Vorgaben. So sind beispielsweise Rückrufe unter Verwendung von Formulierungen wie „freiwillig“, „vorsorglich“, „in seltenen Situationen“ etc. gem. Art. 36 der Produktsicherheitsverordnung (EU) 2023/988 künftig strikt verboten. Auch solche Micro-Vorgaben des Gesetzgebers dürften nicht dazu beitragen, dass sich Unternehmen künftig vorschnell zur Durchführung ggf. sinnvoller Korrekturmaßnahmen durchringen.

Wird es neue Anforderungen in Bezug auf CE-Kennzeichnung und Warnhinweise geben?

Grundsätzlich bleibt das bisher von der EG-Spielzeugrichtlinie 2009/48/EG bekannte Konzept der Produktkennzeichnung für Spielzeug unverändert. Industriefreundlich ist insbesondere der vergleichsweise liberale Ansatz bei der CE-Kennzeichnung. Diese darf – wie bisher – entweder auf dem Produkt, der Verpackung oder auf einem Begleitdokument angebracht werden. Allerdings muss die CE-Kennzeichnung künftig zwingend (auch) auf der Produktverpackung angegeben werden, wenn sie anderenfalls bei einem verpackten Spielzeug von außen nicht erkennbar wäre. Außerdem müssen die ggf. erforderlichen Warnhinweise, insbesondere der sogenannte Kleinst­kinderalterswarnhinweis künftig hinter der CE-Kennzeichnung platziert werden (Art. 16 Abs. 3 E-VO). Eine Erleichterung ist dagegen, dass den Warnhinweisen künftig nicht mehr (in allen erforderlichen Sprachen) das Wort „Achtung“ vorweggestellt werden muss, sondern stattdessen das in Anhang III Nr. 1 skizzierte Piktogramm (schwarzes Ausrufezeichen in rotem Dreieck) vorangestellt werden kann.

Was ändert sich bei der Sicherheitsbewertung?

Auch die Anforderungen an die Sicherheitsbewertung wurden konkretisiert. Gem. Art. 21 E-VO muss in Bezug auf die chemischen Gefahren nicht nur die mögliche Exposition gegenüber einzelnen Chemikalien berücksichtigt werden, sondern u.a. auch alle bekannten zusätzlichen Gefahren durch die kombinierte Exposition mehrerer chemischer Stoffe. Außerdem muss die Sicherheitsbewertung regelmäßig aktualisiert werden, sobald neue Informationen verfügbar sind.

Künftig werden für Spielzeug verschärfte chemische Vorschriften gelten. Picture: Adobe Stock, NDABCREATIVITY

Worin liegen die wesentlichen Verschärfungen der Sicherheitsanforderungen für Spielzeug gemäß EU-Spielzeugverordnung?

Die allgemeine Sicherheitsanforderung geht über die bisher in Art. 10 der EG-Spielzeugrichtline 2009/48/EG genannten Aspekte hinaus und wird künftig um die psychologische und geistige Gesundheit sowie um das Wohlbefinden und die kognitive Entwicklung von Kindern ergänzt (Art. 5 VO-E).

Die auch künftig in Anhang II aufgeführten besonderen Sicherheitsanforderungen enthalten zunächst die gleichen Kategorien wie die aktuell geltende EG-Spielzeugrichtlinie und erstrecken sich auf physikalische und mechanische Eigenschaften, auf Entflammbarkeit und chemische Eigenschaften sowie auf elektrische Eigenschaften, Hygiene und Radioaktivität.

Die weiterhin in Anhang Teil III geregelten chemischen Anforderungen werden dagegen verschärft, was zu erwarten war, nachdem die Evaluierung der EG-Spielzeugrichtlinie 2009/48/EG insbesondere ergeben hatte, dass der Schutz vor chemischen Risiken unter dem aktuellen Regime unzureichend sei. Neben den allgemeinen chemischen Anforderungen, wonach Spielzeuge den Vorgaben der REACH-Verordnung, wenn es mit Lebensmitteln in Berührung kommt, auch der Verordnung (EG) 1935/2004 sowie ggf. den Vorgaben der CLP-Verordnung zu entsprechen hat, bringen insbesondere die in Anhang II, Teil III, Ziff. 4 VO-E aufgeführten Regelungen entscheidende Verschärfungen mit sich. So wird das bisher geltende allgemeine Verbot der Verwendung von CMR-Stoffen erweitert auf endokrine Disruptoren, auf Stoffe, die die Atemwege sensibilisieren und auf solche Stoffe, die für bestimmte Organe giftig sind.

Gleichzeitig sind die chemischen Anforderungen an Spielzeug im Vergleich zur aktuellen Rechtslage deutlich einfacher geregelt und – was äußerst begrüßenswert ist – mit Ausnahmen versehen. So gelten die im Annex zu Anhang II, Teil III aufgeführten Migrationsgrenzwerte, die künftig auch für ältere Kinder gelten sollen, beispielsweise nicht für Spielzeuge und Spielzeugkomponenten, bei denen mit Blick auf deren vorhersehbare Verwendung eindeutig jede Gefahr durch Lutschen, Ablecken, Verschlucken oder längeren Kontakt mit der Haut ausgeschlossen werden kann.

Worauf muss sich die Werbemittelwirtschaft also einstellen?

Die Unternehmen der Werbemittelbranche sollten sich mit den Neuerungen der kommenden EU-Spielzeugverordnung frühzeitig vertraut machen, um nach ihrem Geltungsbeginn keine bösen Überraschungen zu erleben. Der Aufwand für die betroffenen Unternehmen wird dabei nicht geringer: Die Erweiterungen der Herstellerkennzeichnungspflichten, die Umsetzung des digitalen Produktpasses sowie die Verschärfung der sicherheitstechnischen Anforderungen werden – jedenfalls zu Beginn – Ressourcen binden. Die weitreichenden neuen behördlichen Meldepflichten sowie die sehr scharfen Regelungen zur Durchführung von Produktrückrufen, die über die europäische Produktsicherheitsverordnung (EU) 2023/988 hinzutreten, werden sich künftig wohl auch auf den Preis von Werbemitteln auswirken, weil die verantwortlichen Wirtschaftsakteure die Risiken und die damit verbundenen Kosten einkalkulieren müssen.

Noch befindet sich die neue EU-Spielzeugverordnung im Entstehungsprozess. Industrie und Verbände sind gut beraten, sich mit dem vorliegenden Entwurf intensiv zu befassen und im Rahmen ihrer Möglichkeiten auf spezifische Betroffenheiten aufmerksam zu machen.

Author: RA Dr. Arun Kapoor, Partner und Co-Leiter des Bereiches Produkthaftung & Product Compliance bei der Kanzlei Noerr.

Dieser Artikel ist in der Oktober-Ausgabe des PSI Journals erschienen.